Após anos de inércia em relação à mitigação dos efeitos decorrentes de mudanças climáticas e a despeito dos intensos e acalorados debates entre representantes dos partidos democrata e republicano sobre as diretrizes e metas específicas de redução de emissões de gases causadores do efeito estufa (GHGs, na sigla em inglês) que o país deve adotar para combater o aquecimento global, o Governo dos Estados Unidos parece finalmente sinalizar para a aprovação - possivelmente apenas em 2010 - de legislação climática detalhada que alçará os Estados Unidos a uma posição de liderança no cenário internacional.
Norteadas primordialmente pela criação de um mercado de compensações (offsets) de emissões e por incentivos à exploração e geração de fontes limpas e renováveis de energia elétrica, as duas principais propostas de lei em tramitação no Congresso americano (“The American Clean Energy and Security Act” (ACES) - aprovada pela Câmara dos Deputados em junho desse ano - e “The Clean Energy Jobs and Power Act” (CEJP), proposta pelo Senado no final de setembro) possuem diversos pontos em comum mas também algumas diferenças significativas, conforme descrito abaixo.
Pacotes de estímulo à economia
Cabe lembrar, rapidamente, que a revitalização do mercado de energias renováveis nos Estados Unidos foi motivada também pela injeção, por meio de dois pacotes de estímulo (em outubro de 2008 e em fevereiro de 2009), de trilhões de dólares na economia americana, sendo que bilhões de dólares foram destinados a impulsionar a produção de fontes renováveis de energia e eficiência energética.
Dentre as principais iniciativas previstas nesses pacotes de estímulo à economia, destacam-se: US$16,8 bilhões alocados à divisão de eficiência energética e energia renovável (EERE, na sigla em inglês) do departamento de energia (o que representou uma alocação de fundos dez vezes maior comparado ao ano anterior), suporte inicial para US$60 bilhões em novos empréstimos e linhas de financiamentos para projetos de energia renovável, fabricação de componentes para esses projetos e para a expansão de linhas de transmissão, além da possibilidade de obtenção de incentivos fiscais substanciais por parte de agentes produtores, fabricantes de componentes e investidores institucionais em energias renováveis.
Principais semelhanças e diferenças entre as leis climáticas propostas pela Câmara e pelo Senado
Como mencionado acima, a Câmara dos Deputados aprovou, em junho desse ano, o The American Clean Energy and Security Act (ACES). A proposta da Câmara prevê uma meta de redução de emissões de GHGs, até o ano de 2020, de 17% abaixo dos níveis registrados em 2005. Já a proposta do Senado, atualmente sendo analisada e revisada por diversos comitês, exige uma meta mais ambiciosa, correspondente a 20% abaixo dos níveis registrados em 2005, também até 2020. É importante frisar que as metas previstas em ambas as propostas deverão ser cumpridas por todos os setores da economia americana, fato que também tem gerado muita controvérsia e impedido a aprovação mais rápida de uma lei climática.
Note-se que, na visão dos legisladores americanos, tanto a nível federal como estadual, é particularmente importante ampliar a matriz energética renovável de forma a tornar mais viável o alcance dessas metas de redução de emissões de GHGs. Nesse sentido, a proposta da Câmara destina aproximadamente US$200 bilhões para projetos de energia renovável e eficiência energética e também para pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias, como a Captura e Armazenamento de Carbono (CCS, na sigla em inglês) e a automotiva.
O ACES prevê, ainda, a criação de um Renewable Portfolio Standard (RPS) nacional, em que 25% da eletricidade comercializada por concessionárias de energia elétrica deverá ser proveniente de fontes alternativas de energia até 2025. A proposta do Senado, apresentada no final de setembro, apesar de conter provisões amplamente espelhadas no ACES, não requer o estabelecimento de um Renewable Portfolio Standard federal e apenas incentiva, através da concessão de subsídios, Estados a adotarem RPSs.
Salienta-se, entretanto, que o Senado, através do Comitê de Energia e Recursos Naturais, aprovou, em junho desse ano, um programa semelhante - menos rígido - estabelecendo que 15% da energia vendida em todo país, por concessionárias, seja gerada por fontes renováveis até 2021.
Uma vez que qualquer lei climática sancionada pelo presidente Barack Obama deverá antes ser discutida e aprovada pelas duas casas do legislativo, a probabilidade do texto final incluir um RPS nacional é muito grande. Some-se isso ao fato de que 29 Estados americanos (além do Distrito de Columbia) já anunciaram RPSs obrigatórios (o Estado da Califónia, um dos mais ambiciosos entre todos os Estados americanos, estabeleceu um RPS de 33%, até 2020).
Outros seis Estados possuem programas voluntários de expansão da energia renovável contratada. Resta saber se tal programa será implementado a nível estadual ou a nível nacional, em vista do conceito de preempção legislativa e em virtude das particularidades do sistema federalista americano, o qual concede certos poderes e direitos aos Estados.
Outra importante distinção entre as propostas da Câmara e do Senado diz respeito à distribuição de permissões (allowances) de emissiões gratuitas em um futuro sistema de limite e comércio de emissões (cap-and-trade).
A despeito de ser um tópico que vai além da proposta desse artigo, é relevante mencionar que, enquanto o ACES prevê porcentagens específicas de permissões de emissões a serem distribuídas (no setor elétrico, principalmente para Empresas Locais de Distribuição de Energia, ou LDCs, na sigla em inglês), a primeira versão da lei proposta pelo Senado apresentada no final de setembro não determinava com especificidade as quantidades de permissões destinadas a cada setor.
Após ser analisada, revisada e aprovada pelo Comitê Ambiental e de Trabalhos Públicos do Senado no início de novembro, a proposta (CEJP) passou a incluir as mesmas porcentagens de alocação de permissões de emissiões previstas no ACES.
Todavia, como a meta de redução de emissões de GHGs estabelecidas pela proposta do Senado é mais rígida (20% até 2020) se comparada à meta de redução previstas na proposta da Câmara (17% até 2020) e considerando ainda a porcentagem de permissões de emissões reservadas (set-asides) previstas na lei, evidentemente que a quantidade de permissões de emissões disponíveis ao setor elétrico será significativante menor (uma análise quantitativa feita pelo Edison Electric Institute sugere que, pela proposta do Senado, serão distribuídas aproximadamente 300 milhões de permissões de emissões a menos ao setor elétrico americano entre 2012 e 2020).
Uma boa notícia para empresas brasileiras com subsidiárias e/ou operações nos Estados Unidos está na possibilidade, em ambas as propostas, de concessão de descontos (rebates) na compra de permissões para empresas que consomem grandes quantidades de energia (e.g., aço, alumínio, celulose, mineradoras e químicas) e indústrias-pesadas sujeitas a nova regulamentação. A proposta do Senado prevê ainda uma porcentagem adicional (0.5%) de permissões de emissões reservadas para essas indústrias e também para indústrias muito dependentes do comércio internacional (ETIE, na sigla em inglês).
Importante destacar, porquanto possivelmente relevante à algumas empresas multinacionais brasileiras, ambas as propostas concedem certos benefícios e permissões de emissões adicionais destinadas a subsidiar projetos de Captura e Armazenamento de Carbono (CCS) que estejam qualificados para receber tais benefícios e assistência financeira.
A caminho de Copenhague
Mesmo que significativos progressos (legislativo, político e mercadológico) tenham sido feitos recentemente no que se refere a promover maior participação de fontes alternativas de energia na matriz energética do país, parece haver consenso nos Estados Unidos de que uma lei climática detalhada não será aprovada pelo legislativo americano antes da 15ª Conference of the Parties (COP) que acontecerá em Copenhague em dezembro, e na qual será negociado um acordo global na tentativa de combater o aquecimento do planeta.
Além da intensa batalha política interna em torno de provisões específicas previstas nas duas propostas, o que continuará acarretando múltiplas revisões e emendas aos textos originais das leis, o legislativo americano tem se focado mais nos últimos meses em aprovar as reformas dos sistemas de saúde e financeiro.
Com isso, a esperança de que o mundo conheceria a posição concreta (i.e., através da criação e promulgação de leis contendo metas de redução de emissões específicas e compulsórias) dos Estados Unidos em relação à mudança climática antes do final de 2009 se torna virtualmente nula.
Não resta dúvida, entretanto, que com a introdução das propostas de lei da Câmara e do Senado discutidas acima e com os constantes sinais vindos tanto da Casa Branca quanto de Estados como a Califórnia, o país está se preparando para assumir um papel de liderança nessa questão.
*Rafael Del Bosco Figueiredo é advogado especializado em energia e direito ambiental, e membro do grupo de mudanças climáticas do escritório americano Hunton & Williams LLP
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